2026年，上海在打造“产业生态”营商环境方面，迎来了首发政策。
1月9日，上海市公布刚刚印发的《上海市促进租赁和商务服务业“产业聚集、空间聚集、要素聚集”三年行动计划（2026—2028年）》（以下简称《行动计划》）。目标直指2028年，上海市租赁和商务服务业营收突破1.5万亿元，规模保持全国领先。
广告、人力资源、会展、法律……这些统称为租赁和商务服务业，看似不如芯片等硬核产业，但却与人们生活息息相关，渗透在城市经济中。上海开年首个产业政策，为何要针对这个不起眼的行业？
如果仔细研读这份文件，会发现三年行动计划的定语是“产业聚集、空间聚集、要素聚集”。这背后是一种全新的产业生态培育逻辑。换句话说，上海对租赁和商务服务业进行改革，就是要“试水”这一培育逻辑，未来在更多的细分产业复制推广。
事关万亿产业，上海正在下一盘大棋。
第八届进博会服务贸易展区。新华社记者 王翔 摄
产业聚集背后的城市算盘
作为中国的经济中心城市，租赁和商务服务业是上海实打实的优势产业，产业规模常年位居全国第一。2025年，上海租赁商务服务业营收预计超过1.3万亿元，占上海经济总量8%以上，是本地重要的支柱服务业。
可近年来，上海租赁和商务服务业的发展速度开始放缓，近年行业增速落后于全国平均水平。如何做出新的增量，让租赁和商务服务业能再度“跑起来”，成为上海服务业发展的重要议题。
但落在实际操作中，政策制定者犯了难。传统政府产业治理的逻辑，在于促进生产要素向特定产业或区域聚集，进而加速产业的发展。但服务业不同于制造业，可以靠重大项目拉动。上海租赁和商务服务业本身分支众多，零星分布在16个区配股宝，政策制定者很难找到产业治理的抓手。
“如果把发展排名前三的区的营收加在一起，很多子行业的全市占比可能还不到50%。”相关政策制定者介绍，上海有租赁和商务服务业发展基础，但没法形成合力，这是出台《行动计划》的主要考虑。
这就像拥有一手好牌，却没有打出最佳组合。这次《行动计划》要做的，就是拒绝“撒胡椒面”，而是重新洗牌，精准发牌。
于是，在这次新政中，一份清晰的“产业地图”浮出水面：到2028年，广告业重点布局徐汇、黄浦、普陀，三区要拿下全市50%的营收；人力资源服务业重点布局浦东、静安、黄浦，未来合计营收要占全市超60%；组织管理服务业聚焦浦东、静安、徐汇，未来合计营收占比要达到55%；咨询调查业聚焦浦东、静安、黄浦，目标占比要达到70%；会展业聚焦浦东、徐汇、青浦，目标占比要达到60%；法律服务业聚焦浦东、静安、徐汇，目标占比80%；旅行社及相关服务业则要在长宁区形成55%的聚集度。
上海市租赁和商务服务业产业地图。
重新规划后，租赁和商务服务业将重点落向浦东、静安、徐汇、黄浦、青浦、长宁、普陀7个集聚区，每个区都有明确赛道，每个赛道都有头部区域。在此基础上，各集聚区会实施企业梯度培育行动，瞄准全球化与世界城市研究网络（GaWC）评价体系和全球性服务机构名单开展精准招引。
当然，这并不是不让其他区域发展广告、会展、法律、咨询等行业，而是要通过支持重点区域，做大服务业市场增量，加快产业的整体发展。上海市发展改革研究院副院长马海倩表示，租赁和商务服务业分支领域很多，各个区域明确了细分赛道之后，可以有效避免同质竞争和资源错配，做强当地的区域特色。
记者从相关部门了解到，按照规划，到2028年，7个集聚区营收占全市比重超过70%，其中浦东、静安、徐汇、黄浦等4个重点集聚区营收占全市比重近6成。
空间聚集背后的化学反应
有了“产业聚集”，企业往哪里放？上海的回答是：不仅要建园区，更要造生态。
漫步徐汇西岸，你会发现一个有趣的变化。过去，滨江地带多是高档写字楼，白领们朝九晚五，下班就散。而现在，徐汇西岸不仅经常开设大型的展览活动配股宝，一到周末热闹非凡，而且还变成了著名的“遛宠圣地”。
这种变化源自城市规划者对于产业生态的全新理解——产业聚集并非简单的企业堆砌，而是要营造一个功能复合、活力持续、便于交流与碰撞的创新空间。
徐汇西岸。解放日报海沙尔摄
这种理念尤其适用于需要高频人际交往和思维碰撞的租赁和商务服务业。因为广告、法律、咨询、会展等行业，本身就是需要大量创意的产业，打造高能级、配套完善的载体空间是各区发展各自细分产业的重中之重。
位于青浦的虹桥国际会展产业园已经尝到甜头。2021年揭牌至今，虹桥国际会展产业园入驻企业超500家。这里不仅提供办公空间，更设有“总裁会客室”“共享会议区”，主办方办展时能就近接待客户、举办活动，商务效率大幅提升。
此次《行动计划》明确提出，要重点打造两类空间载体，一是业态复合、要素聚集的融合型商务空间，比如黄浦江两岸滨江国际商务服务集聚带和“南京路—苏河湾”国际商务服务集聚带。这两条聚集带原本就是多种业态聚集交织的区域，未来租赁和商务服务业的产业定位将进一步明确。
二是特色鲜明、配套完善的专业型集聚载体。例如，在分散程度最高的广告行业，上海要重点建设数字广告特色产业园区。包括支持徐汇、普陀推动“AI+数字广告”创新聚集发展，推动嘉定中广国际国家广告产业园区数字化转型。加快建设长三角一体化示范区（上海青浦）数字广告产业园区、黄浦德必上海书城WE广告园区、杨浦大创智数字广告园区、宝山中成智谷数字广告园区、浦东数字广告园区、长宁古北SOHO广告园区等数字广告特色园区。
上海不仅提供载体，更希望打造生态，促进租赁和商务服务业的空间更加“融合”。
此次《行动计划》还对空间载体的完善提出支持举措，重点是支持商务楼宇更新提升，比如落实容积率奖励、弹性规划管理等政策，允许存量商务楼宇兼容租赁住房、人才公寓、酒店、文娱、医疗健康等功能，促进功能复合和业态融合。
要素聚集背后的精准匹配
产业方向定了，空间载体有了，最后一步是生产要素的聚焦。
但服务业需要的生产要素和制造业很不一样。制造业的核心是“制造商品” ，其生产要素围绕着制造效率展开；而服务业的核心是 “提供价值” ，其生产要素围绕人才、信息和交互质量等方面展开。
所以，在这次《行动计划》中，可以看到要素聚集重点指向了人才、数据、专业服务平台等领域。
而且，这些要素保障还针对产业需求进行了细化。就拿人才保障来说，《行动计划》并没有泛泛而谈“吸引人才”，而是点出了涉外法律、境外税务、国际仲裁，这些服务业企业“走出去”最急需人才的领域，针对性地提出配套措施，比如打造海外人才一站式服务平台；优化人才居留、出入境流程；甚至单列赛道，增加商务人才在各类计划中的名额。
除此之外，根据细分赛道定位，《行动计划》还鼓励各区出台特色的配套政策。
2025在普陀举行的上海国际MCN大会，助力上海打造“国际数字广告之都”。解放日报李茂君摄
在此之前，已有部分区展开服务业政策补贴的探索。例如浦东、静安出台专业服务券，徐汇出台新质服务券，让企业购买法律服务、咨询报告等都能获得补贴，收获了不错反响。
这次《行动计划》创新性提出“出海服务券”，企业开拓海外市场时，从设立分支机构到购买当地服务都能使用。
要素精准匹配的背后，折射出上海服务业发展思路的转变。“服务业同样需要培育生态——在这个生态里，产业需要什么，我们就提供什么。”马海倩指出。这意味着，要素与空间的聚集不再仅是物理叠加，更是为了服务产业、激活创新。由此形成的“产业引领—空间承载—要素赋能”闭环，正成为上海服务业迈向高质量发展新阶段的核心思路。
相关政策制定者表示，目前各区对于租赁和商务服务业细分赛道的打造十分积极，“过去发展服务业很难找到抓手，现在有了‘三聚集’这样一套行动指引，区里会觉得省力很多”。
作为开年首个重磅产业政策，“三聚集”的探索才开了一个头。未来，这种产业发展理念会贯穿到更多服务业改革当中去，探索超大城市现代服务业发展新范式。
上海服务业的这盘棋配股宝，才刚刚开始。
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